10446 lectures / 18 commentaires16/04/2007, 14:29

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La lutte contre le changement climatique nécessite un changement organisationnel et comportemental de nos sociétés, tous les acteurs de l'environnement s'accordent à le dire. Nicolas Hulot propose dans son Pacte écologique d'enclencher ce changement au moyen d'une taxe carbone.

Celle-ci frapperait les combustibles fossiles (pétrole, gaz naturel et charbon) à proportion de leurs émissions de gaz carbonique (CO2). En intégrant le prix de ces émissions dans celui des sources d'énergie, la taxe créerait une incitation à réduire leur consommation et à recourir aux énergies renouvelables (solaire, éolien, biomasse...). Son taux serait régulièrement relevé afin d'atteindre une réduction par 4 des émissions de CO2 par rapport à 1990. La limitation du réchauffement global de la Terre à 2°C, seuil au-delà duquel les scientifiques estiment que des risques irréversibles de déstabilisation du système climatique peuvent survenir, exige en effet une réduction d'un « facteur 4 » des émissions de gaz à effet de serre (GES) des pays industrialisés d'ici 2050. Cet objectif est inscrit en France dans la loi POPE du 13 juillet 2005 (loi de programme fixant les orientations de la politique énergétique).

Le Protocole de Kyoto établit une première limite aux émissions mondiales de six GES : dioxyde de carbone (CO2), méthane (CH4), oxyde nitreux (N2O), et trois gaz industriels (PFC, HFC, SF6). Il fixe un objectif de réduction d'environ 5% des émissions des pays industrialisés, par rapport au niveau de 1990, à atteindre au cours de la période 2008-2012. Cet objectif est réparti entre chaque pays (l'objectif de – 8% que s'est fixée l'Union européenne est décliné en un objectif de stabilisation pour la France). L'enjeu de l'accord « post 2012 » consiste à renforcer la « contrainte carbone » à laquelle sont soumis les pays industrialisés, mais aussi à l'étendre aux pays en développement, tout du moins aux principaux producteurs de GES (Chine, Inde, Brésil, Afrique du Sud).

Tous les secteurs de l'économie sont réglementés au titre du Protocole de Kyoto (énergie, y compris transport, procédés industriels, utilisation de solvants et autres produits, agriculture, déchets). Ils doivent par conséquent limiter leurs émissions afin de contribuer au respect des engagements internationaux pris par les Etats. Administrations, collectivités territoriales, agriculture, pêche, industrie, services et ménages seraient ainsi soumis à la taxe carbone. Mais est-ce vraiment la mesure la plus appropriée ?

La taxe carbone est un impôt indirect sur les produits et services, dont le montant dépend de la quantité de CO2 dégagée lors de leur production ou de leur consommation. Son efficacité environnementale dépend de son assiette de prélèvement ainsi que de son taux. De la même manière que les taxes existantes sur les sources d'énergie fossiles (TIPP, TVA…) auxquelles elle s'ajoute, la taxe carbone prévoirait inévitablement des exonérations ainsi que des taux d'abattement en faveur des secteurs les plus soumis à la concurrence. Des doutes peuvent donc être émis au sujet de l'efficacité environnementale de cet instrument.

Les réductions d'émission de CO2 qui résulteront de l'instauration d'une taxe carbone sont incertaines, puisqu'elles dépendent de la réaction des agents économiques face au « signal prix » sur les émissions fixé par l'Etat. Or ce dernier a contracté au titre du Protocole de Kyoto une « dette d'émissions », c'est-à-dire une obligation de non dépassement d'une quantité définie d'émissions de GES. Le cas échéant, l'excédent d'émissions, majoré de 30%, est retiré de la quantité autorisée au cours de la période d'engagement suivante. Une taxe carbone à efficacité limitée pourrait être à l'origine de cet excédent.

Pour s'acquitter de leur dette d'émissions, les Etats doivent restituer fin 2012 à la communauté des Etats parties au Protocole de Kyoto des unités carbone à hauteur des émissions générées sur le territoire national au cours de la période d'engagement. Cela implique pour eux de mettre en place des politiques et mesures de réduction des émissions, afin de ne pas dépasser leur « budget carbone ». Ce budget peut être dépassé si les émissions excédentaires sont compensées par l'achat d'unités carbone. Le recours aux trois mécanismes de flexibilité établis par le Protocole de Kyoto, dont la mise en œuvre repose sur la création d'un marché, facilite l'acquittement par les Etats de leur dette. Il leur permet de se procurer la quantité de « monnaie carbone » nécessaire au respect de leur obligation internationale en achetant des réductions d'émission réalisées par d'autres Etats en deçà de leur objectif Kyoto (système de droits échangeables), ou en finançant des projets de réduction des émissions sur le territoire d'autres Etats, industrialisés (mise en œuvre conjointe) ou en développement (mécanisme pour un développement propre). La « valeur carbone », correspondant au coût de réduction de l'émission d'une tonne de GES exprimés en CO2, est reflétée par le jeu de l'offre et la demande sur le marché. C'est en fonction de cette valeur carbone que les Etats décident s'il est plus opportun sur le plan économique de réduire les émissions sur le territoire national et de vendre les éventuelles réductions d'émissions excédentaires, ou d'acheter des réductions d'émission sur le marché international.

Des entités juridiques peuvent être des acteurs du marché du carbone si elles sont autorisées par l'Etat dont elles relèvent à participer aux mécanismes de flexibilité. Cette autorisation consiste pour ce dernier à leur déléguer la responsabilité d'une partie de son obligation en matière de limitation des émissions. Le fait que des systèmes nationaux d'échange de droits d'émission soient mis en place ou le seront prochainement par la plupart des Etats (y compris l'Australie et 15 Etats fédérés des Etats-Unis, qui n'ont pas ratifié le Protocole de Kyoto) atteste d'une harmonisation progressive de la régulation juridique des émissions de GES par les mécanismes de marché. Ces systèmes s'appliquent principalement aux industries fortement consommatrices d'énergie fossile. L'évolution du prix du quota sur le marché européen du carbone créé en 2005 a cependant démontré que l'efficacité environnementale de cet instrument de politique publique dépend des objectifs de réduction des émissions fixés par les autorités publiques.

La question qui se pose à présent est de savoir comment réguler les émissions des sources dites « diffuses » (transport, résidentiel, tertiaire, agriculture), générées pour l'essentiel par chacun d'entre nous dans le cadre de notre vie personnelle et professionnelle. Alors que la régulation de ces émissions par des systèmes de droits échangeables commence à être envisagée au niveau national et européen, cette alternative à la taxe carbone est rapidement écartée en raison de la complexité de sa mise en œuvre. Il est tellement plus simple de taxer plutôt que d'innover !

L'établissement d'un système de droits échangeables consiste pour l'Etat à soumettre des agents économiques à une obligation de réduction des émissions. Cette obligation, fixée à l'avance pour une certaine période, peut être énoncée par un système de permis ou de crédits. Dans le cadre d'un système de permis, modalité envisagée par le Royaume-Uni, une limite est fixée aux émissions de l'ensemble des participants par l'allocation d'une enveloppe globale de droits d'émission. Ces permis doivent être restitués à l'Etat à hauteur des émissions de chacun des participants, indépendamment de la quantité allouée. Ceux qui dépassent leur « quota » d'émissions doivent se procurer des droits d'émission auprès de ceux qui ont réduit leurs émissions au-delà de l'objectif qui leur est fixé. Les comportements vertueux sont ainsi récompensés, tandis que les comportements intensifs en carbone sont pénalisés. Dans le cadre d'un système de crédits, tel que le mécanisme de projets domestiques récemment établi en France, des unités carbone sont délivrées à hauteur des réductions d'émission réalisées au-delà d'un niveau de référence. Cet instrument crée une incitation positive à la réduction volontaire des émissions.

L'efficacité environnementale d'un système de droits échangeables dépend du niveau des objectifs de réduction des émissions à atteindre, de leur portée juridique (contraignants ou non) ainsi que des modalités de participation (volontaire ou obligatoire). Elle dépend également de la précision et de la fiabilité de la surveillance des émissions générées par les acteurs du système. C'est sur la base de cette « comptabilité carbone » que des droits d'émission sont débités (système de permis) ou délivrés (système de crédits) sur le « compte carbone » des participants.

La comptabilisation des émissions des sources diffuses peut être réalisée au moment du paiement des produits et services acquis pour la satisfaction des besoins en matière de transports, de chauffage, d'électricité, et possiblement d'alimentation. Ceci suppose d'afficher un indicateur carbone. La réalisation d'une « traçabilité carbone », prenant en compte les émissions inhérentes à la production et la distribution des produits et services, est un préalable à l'indication de leur teneur en carbone

Le « bilan carbone » de chacun des participants au système peut être réalisé par une « carte carbone », outil d'enregistrement de la teneur en carbone de leurs achats. Cette carte facilite l'administration du système d'échange, et permet à son porteur de connaitre sa position face à son objectif de réduction des émissions. Une « carte d'épargne durable » est d'ailleurs le support de mise en œuvre des systèmes d'incitation positive à l'adoption de comportements vertueux établis dans plusieurs villes en Europe (Amsterdam, Rotterdam, Göteborg, Overpelt).

D'importantes ressources doivent être mobilisées pour la lutte contre le changement climatique. Celle-ci requiert des changements structurels dignes de la reconstruction d'après guerre (adaptation des infrastructures publiques en matière de logements, de transports, d'urbanisme...) ! La croissance de l'efficacité énergétique et des énergies non émettrices de CO2 suppose de nouveaux mécanismes financiers et économiques.

L'écotaxe et le système de droits échangeables permettent d'obtenir un double dividende économique. Dans le premier cas, les ressources financières sont affectées à l'Etat (d'importantes recettes fiscales sont escomptées de la taxe carbone). Dans le second cas, les acteurs d'un système de droits échangeables obtiennent des ressources par la vente sur le marché des réductions d'émission réalisées au-delà de l'objectif qui leur est fixé. L'Etat n'est pas impliqué dans ces transactions. Il peut cependant obtenir des recettes financières en prélevant une partie de la valeur carbone dégagée par les participants au système.

Dans le cadre du mécanisme de projets domestiques, la Caisse des dépôts, détentrice des actifs carbone de l'Etat, prélève 10% des réductions d'émission au titre de la « contribution à l'effort de la France ». De même, une part de 2 % de la valeur des crédits obtenus par la réalisation d'activités de projet dans le cadre du mécanisme pour un développement propre est affectée au Fonds pour l'adaptation au changement climatique, destiné aux pays les plus vulnérables à ses effets. Une collectivité qui s'engage volontairement à réduire ses émissions pourrait ainsi décider d'instituer un prélèvement supplémentaire à celui de la Caisse des dépôts. Ce prélèvement sur la valeur carbone dégagée par ses administrés pourrait être destiné par exemple au financement de nouvelles infrastructures. Dans l'hypothèse où un système obligatoire de crédits carbone serait mis en place, il s'agirait d'un prélèvement obligatoire en monnaie carbone. Chaque acteur du système aurait ainsi un minimum de résultats carbone à réaliser afin de s'acquitter de ce prélèvement, tout en disposant d'une certaine marge de manœuvre en faisant appel au marché.

Le système de droits échangeables peut être envisagé comme une fiscalité plus progressive que la taxe : les ménages les plus aisés, qui émettent plus que la moyenne, achètent des droits d'émission aux plus modestes. Des mesures d'accompagnement spécifiques en faveur de ces derniers, telles que l'isolation des logements, sont cependant nécessaires.

Le changement climatique est une réalité, ses effets se font ressentir. Un choc pétrolier se profile en raison de la croissance de la demande mondiale d'énergie. Le processus de réduction des émissions de GES et de la dépendance énergétique doit donc être enclenché dès à présent.

Auteurs
Christophe RICHARD, Consultant en stratégie, président de Climater
Sandrine ROUSSEAUX, Chargée de recherche au CNRS, CERP3E, secrétaire de Climater

En savoir plus
Le Pacte écologique de Nicolas Hulot
Notre dossier sur le changement climatique

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